Наши документы

Дмитрий Растимешин

Платные учебники

Взгляд закона, министерства, Госдумы…

«Покупка школьных учебников» – такой строки нет, кажется, ни в одном бюджете, кроме семейного.

Мы вынуждены в связи с вашими многочисленными вопросами опять возвращаться к теме покупки школьных учебников за счет родителей.

В первый и единственный раз 4 декабря 2001 года на научно-практической конференции РОСРО министр образования РФ В.М.Филиппов озвучил свое отношение к небесплатности обеспечения школ учебниками: «Концептуальный вопрос: должны ли учебники быть бесплатными?.. Сейчас у нас никто не знает, являются ли по закону учебники платными. Субъекты федерации вынуждены выкручиваться как могут: где есть возможности – покупают учебники, где нет – все полностью перекладывают на плечи родителей. Поэтому нужно четко определиться по категориям бесплатности обеспечения учебного процесса».

Мне кажется, что В.М.Филиппов лукавит. Я в отличие от министра образования РФ знаю, что в соответствии с п. 4 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» обучающиеся всех образовательных учреждений имеют право на бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами. В создавшейся ситуации нарушается конституционный принцип бесплатности и общедоступности общего образования. Кроме того, нарушается Конвенция ООН «О борьбе с дискриминацией в образовании», согласно которой «образование включает в себя и условия, в которых оно проводится». А значит, у всех школьников страны должны быть равные возможности доступа к учебной литературе.

Комплект учебников для начальной школы стоит сегодня около 600 рублей, а для средней – 900. Это по ценам издательства. А с учетом торговых надбавок стоимость букваря, например, в Благовещенске доходит до 250 рублей при цене издательства 40. По данным Министерства образования, примерное количество учебников, закупленных на одного ученика за счет бюджетных средств за последние 4 года, составило от 0,0 в Белгородской области до 4,5 в Хабаровском крае.

Обосновывать недофинансирование закупок учебной литературы слабой нормативно-правовой базой полностью в духе образовательного ведомства. Уверяет же оно, что главной причиной участившихся пожаров в школах является отсутствие наглядной противопожарной документации… Ведомственная демагогия на заданную тему зашла столь далеко, что некоторые деятели Министерства образования уже почти серьезно утверждают, будто гарантированное федеральным законом бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами не включает в себя право на бесплатное пользование учебниками.

Читайте внимательно законы, господа. Там все написано.

Мы предлагаем вам интересные документы, показывающие, как нам кажется, не только существующее положение вещей, но и то, что реально делается или не делается в министерстве и правительстве для решения этой проблемы.

Министерство образования Российской Федерации подготовило к заседанию комитета Государственной думы РФ по образованию и науке 3 февраля 2003 года публикуемую ниже справку.

ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНОЙ ЛИТЕРАТУРОЙ

Минобразования России совместно с органами управления образованием субъектов РФ проводит значительную работу по обеспечению общеобразовательных учреждений Российской Федерации учебной литературой.

Важнейшей составляющей этой работы является формирование Перечня учебных изданий, а также Перечня-каталога учебно-методических изданий для образовательных учреждений, обеспечивающих реализацию федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также школьного и регионального компонентов. Названные документы утверждаются приказом Минобразования России и направляются во все образовательные учреждения России для формирования заказа на учебные издания. Это способствует сохранению единого образовательного пространства на всей территории Российской Федерации и позволяет изучить реальные потребности регионов в учебной литературе.

В настоящее время выпуском учебных изданий для общеобразовательных учреждений занимаются более 50 издательств. Важнейшим в деле учебного книгоиздания является поддержанная Государственной думой система льгот для издателей учебников (НДС – 10 %). Общий тираж выпущенных в 2000 году учебников составил 67 млн экземпляров, а в 2002 году эта цифра выросла до
114,9 млн экземпляров. Налажена работа торговопроводящих структур, содействующих обеспечению общеобразовательных учреждений Российской Федерации учебной литературой.

За последние два года наблюдается рост среднего уровня обеспеченности образовательных учреждений учебными изданиями: в 2001/2002 учебном году она составляла 69 %; в 2002/2003 учебном году – 80 %.

Анализ состояния библиотечных фондов показал, что доля новых учебников к 2001/2002 учебному году не превышала 20 %, к 2002/2003 учебному году она составляла 31 %. Наряду с этим следует отметить, что в школьных библиотечных фондах имеется морально и физически устаревшая учебная литература. По информации, представленной региональными органами управления образованием, более чем в 30 регионах физически изношенные учебники составляют 40 % библиотечных учебных фондов, а в ряде регионов процент таких книг значительно больше (например, в Калужской области – 68 %, в Курганской области – 78 %, в Ростовской области – 86 %). Средний «возраст» учебной литературы, получаемой учащимися, превышает 5–6 лет, тогда как по санитарно-гигиеническим нормам срок пользования учебником ограничен 4 годами.

Дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития и состоянию бюджетной сферы оказывается решающим фактором, определяющим межрегиональные различия в обеспечении общеобразовательных учреждений учебной литературой.

При закупке учебных изданий и комплектовании учебных фондов школьных библиотек используются разные источники финансирования, а именно: федеральный, региональный, муниципальный бюджеты, а также внебюджетные средства.

Ежегодно из федерального бюджета выделяются средства на закупку учебных изданий для специальных коррекционных образовательных учреждений. На эти цели в 2001 и 2002 годах было израсходовано по 5,7 млн рублей.

На основании Конституции Российской Федерации, Закона РФ «Об образовании» (ст. 2, п. 2 ст. 6) и Закона РФ «О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации» (1999 г.) Минобразования России финансирует издание за счет федерального бюджета учебников на родных языках коренных малочисленных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. В настоящее время выпускается учебная литература на 20 письменных языках коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации (учебники издаются не только на разных языках, но и на различных диалектах). Также на средства федерального бюджета издаются учебники по русскому языку как государственному языку Российской Федерации. В 2002 году учебная литература на 16 письменных языках коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации выпущена тиражом 32 150 экземпляров на сумму 13,8 млн рублей.

За счет средств федерального бюджета реализуется Федеральная программа развития образования, в рамках которой начиная с 2001 года проводится закупка и доставка учебных изданий для обучающихся, участвующих в эксперименте по совершенствованию структуры и содержания общего образования. В 2001 году на эти цели было выделено 111 млн рублей, в 2002 году – 78 млн рублей.

В соответствии с Планом действий Министерства образования России на 2002–2004 годы по реализации «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» реализуется масштабный проект по обеспечению образовательных учреждений общего образования Российской Федерации библиотеками классической литературы. «Библиотека отечественной классической художественной литературы» состоит из 100 томов, в которые вошли все литературные произведения, изучаемые в школе. Каждый том этой библиотеки напечатан тиражом 49,5 тыс. экземпляров и поступит во все общеобразовательные учреждения субъектов РФ до 15 марта 2003 г. Затраты, связанные с реализацией этого уникального проекта, составят около 155 млн рублей.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 01.04.2002 № Пр-554 «О популяризации государственной символики» и в целях реализации решения заседания Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 35 «О содержании учебной литературы для общеобразовательных учреждений по новейшей отечественной истории» в адрес органов управления образованием субъектов РФ отправлены учебные пособия для каждого общеобразовательного учреждения на общую сумму 8,6 млн рублей.

В целях обеспечения учебно-методической литературой общеобразовательных учреждений Южного федерального округа, пострадавших от паводка, из федерального бюджета было выделено 600 тыс. рублей: 326 общеобразовательных учреждений получили в сентябре 2002 года комплект учебно-методической литературы из 106 названий.

Несмотря на значительные суммы, выделяемые из федерального бюджета на обеспечение общеобразовательных учреждений Российской Федерации учебной литературой, основными источниками финансирования при закупке учебных изданий являются региональные и муниципальные бюджеты, а также внебюджетные (в том числе родительские) средства (курсив наш. – Ред.).

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.07.97 № 1022-р (п. 2) «...органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано самостоятельно определять порядок обеспечения учебной литературой (курсив наш. – Ред.) государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, находящихся в их ведении».

В 2002 году региональное финансирование на закупку учебных изданий составило около 45 % от общей суммы, потраченной на приобретение учебной литературы; на долю местных (муниципальных) бюджетов пришлось лишь 13 % (в ряде регионов основная доля финансирования приходится на муниципальный бюджет). Отсутствие или недостаток бюджетного финансирования в регионах компенсируется преимущественно за счет использования родительских средств, которые в среднем составляют 42 %. При этом в 44 регионах Российской Федерации полностью отсутствует внебюджетное (в том числе и родительское) финансирование, тогда как в 25 регионах внебюджетное финансирование превышает 50 %. Важно подчеркнуть, что учебники, закупленные на родительские средства, могут оставаться собственностью учащихся и не пополнять библиотечные фонды.

Средства на закупку учебной литературы, предусмотренные в региональных бюджетах, зачастую выделяются органам управления образованием субъектов РФ не в полном объеме запланированных и несвоевременно. Так, к началу 2002/2003 учебного года из региональных бюджетов поступил только 71 % запланированных средств. При общей тенденции роста регионального финансирования есть территории, где выделение средств из региональных бюджетов сократилось. В целом ряде районов финансовые средства выделялись только на закупку учебников для обучающихся начальных классов, а также для детей из малообеспеченных и многодетных семей, но даже в этих случаях средства выделялись в объемах, явно недостаточных для решения указанных задач.

Анализ информации, представленной регионами, показал неравномерное распределение средств на закупку учебных изданий, обеспечивающих три ступени общего образования. К началу 2002/2003 учебного года из общего объема средств, изысканных на приобретение учебников, на начальную школу израсходовано 50 %, на учебники для основной средней общеобразовательной школы – 35 %, на учебники для средней (полной) общеобразовательный школы – 15 %. В 19 регионах начальная школа обеспечена учебной литературой на 100 %, тогда как в тех же регионах обеспеченность учебниками обучающихся старших классов колеблется от 40 до 60 %, а в 7 регионах составляет менее 40 %. Эти данные выявляют определенные приоритеты в распределении средств при закупке учебных изданий.

Вопрос обеспечения общеобразовательных учреждений учебной литературой связан также со стоимостью учебной книги. На сегодняшний день можно констатировать существенные различия в ценах на одну и ту же учебную литературу не только в различных федеральных округах России, но и в одном федеральном округе. При этом высокие цены на учебную литературу отмечаются как в регионах с высоким уровнем доходов населения, так и в «бедных» регионах.

Анализ информации, представленный региональными органами управления образованием, свидетельствует о том, что средняя цена на учебную книгу колеблется от 30 до 70 рублей, причем цена книги, приобретенной за счет внебюджетных средств, оказывается ниже на 15–25 %, чем стоимость тех же учебников, купленных на бюджетные средства. Это, с одной стороны, свидетельствует о позитивной роли попечительских советов, контролирующих расходы денежных средств на учебники, с другой стороны, выявляет серьезные изъяны в организации тендеров на закупку и поставку учебной литературы. В регионах, как правило, определилось несколько как государственных, так и негосударственных структур, занимающихся обеспечением региона необходимой учебной литературой. Наличие нескольких структур позволяет руководителям органов управления образованием проводить тендеры, отбирать партнеров с наиболее выгодными условиями поставок. Закономерно, что в нынешний период развития рыночных отношений в сфере учебного книгоиздания и книгообеспечения специалистам органов управления образованием субъектов РФ со стороны Минобразования России оказывается регулярная консультативная и методическая помощь по проведению тендеров и в организации работы по обеспечению образовательных учреждений учебной литературой. Ежегодно проходят заседания Всероссийского совета по обеспечению образовательных учреждений учебной литературой, на которых подводятся итоги работы по данному направлению и обсуждаются вопросы учебного книгоиздания.

Вместе с тем существует целый ряд проблем, требующих своего решения. Имеются трудности с подпиской на периодические издания. Существует большая нехватка в школьных библиотеках программной художественной, детской, юношеской литературы, а также новых справочников, энциклопедий и словарей; необходимо отметить также недостаточную обеспеченность образовательных учреждений наглядными пособиями.

Проблемы другого плана связаны с акционированием государственных унитарных предприятий, обеспечивающих учреждения системы образования учебной литературой и оборудованием. Этот процесс может иметь негативные последствия, связанные, например, с перепрофилированием соответствующих организаций, что приведет к сбою налаженной в регионах работы.

Другая проблема связана с оптимизацией Перечня учебных изданий, рекомендованных Минобразования России. Возможность выбора учебной литературы, которая сегодня предоставлена учителю, – бесспорное завоевание современной системы образования. При этом необходимо избежать мнимого разнообразия учебных изданий, что возможно при повышении требований, предъявляемых к учебной литературе. В настоящее время стоит вопрос о совершенствовании процедуры экспертизы учебных изданий. Государственная поддержка будет дана учебникам, соответствующим обязательному минимуму содержания общего образования, отличающимся глубоким содержанием, ясностью изложения материала, методической новизной. Последовательное проведение этой политики позволит ограничить число вариативных учебников по предмету для одной параллели. В перспективе на рынке учебной литературы сохранятся только востребованные учителем учебники, имеющие гриф Министерства образования Российской Федерации.

Руководитель Департамента общего образования А.В.Баранников

* * *

Федеральное Собрание
Российской Федерации
Государственная дума
Комитет по образованию и науке

13.02.2003 № 78-1

РЕШЕНИЕ
ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ УЧЕБНОЙ И МЕТОДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРОЙ УЧРЕЖДЕНИЙ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

В настоящее время учебник является основным средством обучения в общеобразовательной школе, однако обеспечение общеобразовательных учреждений методической литературой для учителей и учебниками вызывает серьезную тревогу.

Выборочный анализ показывает, что в большинстве российских регионов за последние 4 года средств на приобретение новых учебников для пополнения школьных библиотек выделялось крайне недостаточно. При практической потребности в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами обновлять каждые четыре года весь комплект учебников, а это в среднем 13–14 учебников на одного обучающегося, большинство субъектов РФ не смогли закупить более чем по 1–2 учебника на школу. Это приводит к тому, что значительное число школьников России вынуждены обучаться по морально и физически устаревшим учебникам. В большинстве субъектов РФ использование качественных учебников стало напрямую зависеть от материальных возможностей родителей. В регионах с недостаточной бюджетной обеспеченностью органы управления образованием не имеют достаточных бюджетных средств на приобретение учебников и, следовательно, задача обеспечения учебниками полностью перекладывается на плечи родителей, зачастую также не имеющих соответствующих средств.

Нехватка бюджетных средств на приобретение учебников ставит в крайне тяжелую ситуацию воспитанников детских домов, школ-интернатов, в том числе коррекционного типа, учащихся национальных школ.

Сложившаяся ситуация в значительной степени обусловливается слабостью нормативной правовой базы. Так, отсутствуют законодательно установленные обязанности школы, муниципалитета, субъекта РФ, Российской Федерации по обеспечению школьников учебниками на бесплатной основе, утвержденные методики расчета нормативов финансирования для обеспечения учебниками образовательных учреждений.

Недостаточно эффективно используются бюджетные средства, выделяемые на приобретение учебников; в федеральном бюджете в разделе «Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы» не предусматриваются целевые расходы по обеспечению школ учебниками.

По сути дела, создана ситуация, когда средства на приобретение учебников почти не предусмотрены ни в бюджете образовательных учреждений, ни в бюджете муниципалитета, ни в бюджете субъекта РФ, ни в федеральном бюджете, тогда как на ежегодное пополнение школьных библиотек требуется около 2,5 млрд рублей из бюджетов всех уровней.

На основании вышеизложенного Комитет решил:

1. Считать целесообразным подготовить и рассмотреть поправку в проект федерального закона «О государственном стандарте общего образования» о включении в норматив бюджетного финансирования расходов на приобретение необходимых для реализации государственного стандарта общего образования учебников и учебных пособий по перечню, утверждаемому Правительством РФ.

2. Ускорить принятие проекта федерального закона «о внесении изменений и дополнений в статью 164 второй части Налогового кодекса Российской Федерации» в части установления ставки налога на добавленную стоимость в размере 10 % при реализации периодических и печатных изданий, продукции компьютерных, аудио- и видеоматериалов учебного и научного назначения.

3. Предложить Министерству финансов Российской Федерации при доработке методики нормативного финансирования муниципальных бюджетов в части учебных расходов общеобразовательных школ внести дополнение о нормативе расходов на приобретение учебников в расчете на одного обучающегося в общеобразовательной школе.

4. Рекомендовать Министерству образования Российской Федерации:

– рассмотреть вопрос о включении в соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности в федеральные лицензионные требования минимальных нормативов обеспеченности соискателя лицензии необходимой учебной литературой;

– проанализировать обеспеченность учебниками коррекционных, национальных школ и принять меры по выделению средств на эти цели из федерального бюджета;

– рассмотреть вопрос о создании новой учебной литературы для профильного обучения в старшей школе;

– регулярно проводить мониторинг школьных учебных библиотечных фондов, позволяющий обеспечить сбор и анализ информации по вопросу обеспечения учебной и методической литературой учреждений общего образования Российской Федерации; с этой целью создать базы данных по указанному вопросу;

– увеличить консультативную и методическую помощь специалистам из регионов по проведению тендеров и по организации работы по обеспечению образовательных учреждений учебной литературой;

– принять меры по исполнению Федерального закона от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» к части финансового обеспечения программы и системы мероприятий по реализации программы (подраздел I раздела III «Общие направления развития системы образования», подпункты 1,1.5, 1.10. 1.11 и 1.12 таблицы 3) по проблемам учебного книгоиздания и обеспечения учебной литературой образовательных учреждений;

– разработать предложения о внесении изменений в действующее законодательство в части правового и финансового обеспечения учебной и методической литературы учреждений общего образования.

5. Рекомендовать органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления:

– при планировании расходов на содержание общеобразовательных школ предусматривать необходимые средства на приобретение для школьных библиотек достаточного количества учебников, входящих в перечень, рекомендованный Минобразования России;

– не допускать случаев выдачи лицензии на образовательную деятельность по общеобразовательным программам образовательным учреждениям, библиотечные фонды которых не имеют соответствующего лицензионным нормам обеспечения учебниками.

6. Обсудить в 2003 году на заседании Комитета вопрос о вариативности учебников и оптимизации Перечня учебных изданий, рекомендуемых Министерством образования Российской Федерации для общеобразовательных учреждений Российской Федерации.

7. В связи с тем, что в настоящее время в Государственную думу внесены два законопроекта по вопросам обеспечения учебниками образовательных учреждений, на которые получены отрицательные отзывы Правительства РФ, считать целесообразным начать подготовку нового варианта законопроекта.

Председатель Комитета
А.В.Шишлов

Эти документы, на наш взгляд, в очередной раз убедительно доказывают только то, что решать финансовые проблемы школьных библиотек, а также всей российской школы государство не в состоянии. Нам по-прежнему рекомендуют самостоятельно определять порядок обеспечения тем, чем должно по закону обеспечивать детей государство.